Конституционное развитие
- Подробности
- Опубликовано: 23.09.2013 12:35
Реформы Монтегю – Челмсфорда (1917 – 1919 гг.). Усиление национального
движения во время первой мировой войны вынудило английское правительство прислушаться к требованиям Конгресса. Вопрос о борьбе, насильственной или ненасильственной, как средстве достижения свараджа [самоуправления. – Ред.] пока не возникал. Предполагали, что самоуправление придет в результате «постепенного улучшения интеллектуальных, моральных и материальных условий жизни». Но единый фронт, представленный индийскими лидерами, и та роль, которую Индия сыграла во время войны, заставили английское правительство рассмотреть индийскую проблему, по выражению английского премьер-министра Асквита, «с новой точки зрения». Вывод, сделанный английским правительством, был следующим образом изложен в докладе Монтегю – Челмсфорда: «Индийцам должна быть предоставлена возможность – в той мере, в какой они выработают у себя чувство ответственности, – определить для самих себя, что, по их мнению, должно быть сделано».
20 августа 1917 года министр по делам Индии Монтегю заявил в палате общин: «Политика правительства Его Величества, с которой правительство Индии полностью согласно, заключается в том, чтобы расширять участие индийцев во всех областях управления и постепенно развивать органы самоуправления, имея в виду в конечном счете образование ответственного правительства в Индии как неотъемлемой части Британской империи». Эта декларация была «революционной», поскольку она обещала создание ответственного правительства. В этом смысле она являлась отказом от политики Морли – Минто. Это была «декларация веры в философию либерализма». Она основывалась на «мысли о том, что только свобода приучает людей к свободе». Однако механизм управления, созданный в соответствии с этой «верой в философию либерализма», едва ли предназначался для прокладывания дороги свободе.
В ноябре 1917 года министр по делам Индии прибыл в страну и обсудил свой проект реформ с вице-королем лордом Челмсфордом и некоторыми видными английскими чиновниками и индийскими политическими деятелями. Результаты этих обсуждений нашли отражение в докладе Монтегю – Челмсфорда, опубликованном в июле 1918 года. Закон об управлении Индией 1919 года основывался на этом докладе.
Этот закон предусматривал, что законодательную власть в Британской Индии должны были осуществлять генерал-губернаторы и законодательный орган, состоящий из двух палат – Государственного совета и Законодательного собрания. Государственный совет состоял из 60 членов, из которых 26 членов назначались генерал-губернатором, а 34 – избирались. В состав Законодательного собрания входило 145 членов, из которых 105 избирались, а остальные назначались. Хотя в докладе Монтегю – Челмсфорда говорилось, что существование раздельных религиозно-общинных избирательных курий является «очень серьезным препятствием на пути дальнейшего проведения в жизнь принципа самоуправления», система Морли – Минто все же была сохранена. Таким образом, существование раздельных избирательных курий стало характерной чертой индийской политической жизни. Генерал-губернатор сохранил за собой право издавать постановления, имевшие силу закона. Исполнительная власть оставалась вне контроля со стороны законодательного органа, который, однако, осуществлял некоторый контроль над финансами.
В отношении провинциальных законодательных органов закон предусматривал, что, по крайней мере, 70 процентов их членов должны избираться и что число чиновников не должно превышать 20 процентов общего числа членов законодательного органа. Принцип выборов по куриям, конечно, остался в силе. Провинциальные исполнительные органы должны были состоять из: 1) «зарезервированных» департаментов под контролем губернатора и членов Исполнительного совета, которые не были ответственны перед законодательными органами, и 2) «переданных» департаментов, под контролем губернатора и министров, которые были ответственными перед законодательными органами. Такая структура получила название «диархии».
Особой критике с точки зрения национального движения, указывавшего на недостатки закона 1919 года, подвергались система «диархии», отсутствие хотя бы частично ответственного центрального правительства и закрепление сушествования «раздельных избирательных курий». Система «диархии» была слишком сложной, чтобы действовать успешно. Центральный законодательный орган только мешал работе исполнительного, не имея в то же время возможности контролировать его или влиять на него. Увековечение избирательных курий затрудняло совместную работу индусов и мусульман в политической области и неуклонно разрушало единство между религиозными общинами, возникшее в результате халифатистского движения.
Закон 1919 года был принят «умеренными», которые считали большим шагом вперед простое признание права Индии на самоуправление в будущем, но он не получил одобрения Конгресса в целом. Крыло Конгресса, называемое свараджисткой партией, во главе с Дошабандху Ч. Р. Дасом и Мотилалом Неру вошло в законодательный орган с целью подорвать созданную систему управления изнутри.
Движение несотрудничества. Реформы «Монтфорда» [Монтегю и Челмсфорда. – Ред.] совпали по времени с решающим этапом в развитии Национального конгресса. Влияние войны, амритсарская трагедия, халифатистское движение, которое временно объединило мусульман и индусов, – все это создало новую обстановку в стране и потребовало изменений в политике и методах. Махатма Ганди привез с собой из Южной Африки учение о прямой борьбе и способе ее проведения – сатьяграху [мирное несотрудничество. – Ред.], которое, по его утверждению, не знало поражений. Конгресс проникся этой идеей, и это изменение в характере его деятельности нашло свое отражение в статье 1 устава конгресса, принятого в 1921 году.
«Целью Индийского национального конгресса, – гласит эта статья, – является достижение свараджа народом Индии всеми законными и мирными средствами». Самоуправление в рамках Британской империи уже не являлось целью, «хотя оно прямо не исключалось». «Постепенное улучшение интеллектуальных, моральных и материальных условий нашей жизни» и даже «конституционные» средства перестали служить единственным путем для достижения цели; неконституционные средства могли теперь быть использованы при условии, что они будут «законными и мирными».
В известном смысле конституционная история Индии начинается с 1917 года. Три закона об индийских законодательных советах (1861, 1892, 1909 гг.) не обеспечили Индии самоуправления и не стимулировали у избираемых в законодательные органы индийских представителей трезвого и конструктивного чувства ответственности. Авторы доклада «Монтфорда» отмечают, что проект Морли-Минто провалился по той причине, что он «через короткий промежуток в десять лет перестал утолять политический голод в Индии». Если бы они (эти авторы) были действительно способны почувствовать пульс страны, они бы поняли, что реформы Морли – Минто не утоляли «политический голод» в Индии уже тогда, когда они были обнародованы. Если бы Англия поняла, насколько был силен в Индии в 1917 году «политический голод», реформы «Монтфорда» могли бы быть более глубокими. Все уступки, когда-либо сделанные Англией, были вызваны отнюдь не великодушием или политической симпатией, а политической или военной необходимостью. Один американский автор говорит по поводу декларации Монтегю: «Она явилась результатом соображений более или менее противоречивых. Индию нужно было вознаградить за ее лояльность, а также и подкупить, для того чтобы она сохраняла спокойствие в то время, когда империя ведет борьбу за свое существование». Эти «противоречивые» мотивы объясняют некоторые противоречия и несообразности в законе 1919 года.
Но этот закон, несомненно, был новым поворотом в истории Британской Индии: в законе 1919 года впервые за время английского правления предусматривалась передача власти индийцам, хотя эта передача осуществлялась с заминками, а передаваемая власть была крайне ограниченна.
Весьма интересно, хотя, быть может, и бесполезно, подумать о том, содержались ли в законе 1919 года зачатки прочного конституционного прогресса. Ни одна конституция ни в одной стране не может успешно действовать, если она не утоляет «политического голода» народа. Если организованное политическое мнение непримиримо враждебно данной конституции, то практически бесполезно обсуждать ее теоретические достоинства и недостатки. Английское правительство знало, что единственная «хорошо организованная партия» в Индий-Национальный конгресс – была «непримирима». Если бы английское правительство действительно стремилось к обеспечению подлинного конституционного прогресса, оно постаралось бы удовлетворить требования Национального конгресса, вместо того чтобы ослаблять его путем поощрения «умеренных», а также мусульманских религиозно-общинных группировок. Даже со строго конституционной точки зрения английское правительство и его представители в Индии подвергли опасности успех «эксперимента» – как Ллойд Джордж назвал закон 1919 года – из-за неблагоразумного противодействия желаниям и взглядам народа. Лорд Ридинг использовал право вето для защиты деспотичных индийских князей от критики и для увеличения налога на соль, что тяжело отразилось на положении беднейших слоев населения страны. В своей знаменитой речи о «стальной схеме» в палате общин 2 августа 1922 года Ллойд Джордж заявил, что он не может представить себе то время, когда Индия сможет обойтись без опеки и помощи со стороны английских чиновников. Подозрения индийцев усилились в связи с созданием комиссии Ли1 и подтвердились в ходе ее работы. Один американский автор признает, что «английские чиновники на индийской службе как корпорация... были явно враждебны реформам». Если националисты были обвинены в разрушительной критике и подрывной тактике, то правители были виновны в подрывных речах и провокационных действиях.
Комиссия Саймона. Противодействие закону 1919 года не ослабевало с течением времени. Напротив, оно постепенно усиливалось и становилось более действенным. 18 февраля 1924 года Центральное законодательное собрание приняло по предложению Мотилала Неру резолюцию с требованием созыва конференции круглого стола с целью выработки конституции для Индии. Из-за политики обструкции, которую проводили свараджисты, не удалось сформировать устойчивые правительства в Бенгалии и Центральных провинциях. Правительство Индии в некоторой мере пошло навстречу общественному мнению, назначив в 1924 году Комитет по изучению реформ под председательством Александра ЛЛаддимэна. «Доклад большинства» комитета содержал следующее заключение: «В то время как период, истекший с момента вступления в силу настоящей конституции, является слишком непродолжительным, чтобы дать возможность вынести обоснованное мнение о ее успехе, полученные нами сведения далеко не убеждают.в ее провале». В «докладе меньшинства», наоборот, сделано заключение, что «существующая система потерпела провал... и неспособна дать лучшие результаты в будущем».
1 Эта комиссия рассматривала вопрос о кадрах колониального административного аппарата в Индии, и ее реномендации вели к усилению в нем английского элемента.
Назначив в 1927 году комиссию Саймона, английское правительство по существу признало неудачу реформ «Монтфорда». Комиссии было предложено изучить «действие системы управления, распространение образования и развитие представительных учреждений в Британской Индии» и «доложить, желательно ли и в какой мере установление принципа ответственного правительства либо расширение, видоизменение или ограничение степени ответственности правительства, существующего там в настоящее время, включая вопрос, желательно ли образование вторых палат в местных законодательных органах». Комиссия должна была также изучить методы, с помощью которых возможно в будущем регулирование отношений между индийскими княжествами и Британской Индией. Ни один индиец не вошел в состав комиссии, что было осуждено во всех кругах индийского общества. Конгресс совершенно бойкотировал комиссию. Однако она продолжала свои расследования, итоги которым были подведены в докладе, опубликованном в июне 1930 года. Английское правительство снова не приняло во внимание мнение «единственной, крупной и хорошо организованной партии в Индии». Английским правителям не пришло в голову, что политическое расследование, бойкотируемое ведущими выразителями общественного мнения-, не могло достичь цели, которую оно преследовало. Верный традиционной английской политике, министр по делам Индии консерватор лорд Биркенхед пытался «запугать многочисленное индусское население, внушив ему опасение, что комиссия попадает под влияние мусульман и поэтому может представить доклад, целиком противоречащий интересам индусов».
Доклад Неру. В то время как комиссия Саймона проводила свою работу, не имея контакта с индийским общественным мнением, ведущие политические партии Индии пытались выработать общую политическую программу. В соответствии с резолюцией Мадрасской сессии Конгресса (1927 г.), в начале 1928года в Дели была созвана конференция всех партий. Конгресс и другие организации, представленные на конференции, согласились, что вопрос о конституции для Индии должен обсуждаться на основе требования полностью ответственного правительства. Комитет под председательством Мотилала Неру подготовил доклад, в котором в качестве политической цели Индии выдвигался статус доминиона, а не полная независимость. Конгресс был готов принять конституцию, предложенную в этом докладе, в случае, если английское правительство введет ее в действие целиком в течение декабря 1929 года. Английское правительство не дало серьезного ответа на этот жест со стороны Конгресса. 31 октября 1929 года Ирвин просто-напросто заявил, что ему поручено разъяснить от имени английского правительства, что «по мнению правительства в декларации 1917 года под естественным завершением конституционного развития Индии подразумевается достижение статуса доминиона». Это неопределенное заявление не удовлетворило Индию. Теперь Конгресс изменил свою цель, потребовав полной независимости. Председательствуя на Лахорской сессии Конгресса в 1929 году, Джавахарлал Неру сказал: «У нас было много разногласий по поводу независимости и статуса доминиона, и мы спорили о словах. Однако в действительности речь идет о приходе к власти, каким бы словом она ни была названа. Я не думаю, что какая-либо форма статуса доминиона, примененная к Индии, даст нам реальную власть».
Конференция круглого стола. Комиссия Саймона предложила обсудить вопрос об индийской конституции на Конференции круглого стола. В октябре 1929 года английский премьер-министр Рамсей Макдональд принял это предложение. В том же месяце вице-король лорд Ирвин сделал заявление, о котором говорилось выше.
Первая сессия Конференции круглого стола была созвана в Лондоне в ноябре 1930 года. Отказавшись участвовать в конференции, Конгресс начал движение «гражданского неповиновения», возглавленное Махатмой Ганди. В работе второй сессии Конференции круглого стола (осень 1931 г.) Ганди принял участие в качестве единственного представителя Конгресса. К тому времени он приостановил кампанию «гражданского неповиновения», заключив пакт с лордом Ирвином. Третья сессия Конференции круглого стола началась в 1932 году. На ней присутствовали представители всех значительных политических групп в Индии, правителей индийских княжеств и представители трех политических партий Англии. Ее работа могла бы быть более полезной и практически ценной, если бы сессия не была столь многолюдной и разнообразной по своему составу. Единственным осязаемым результатом было возникновение идеи федерации – идеи создания Индийской федерации, состоящей из английских провинций в Индии и индийских княжеств. Призыв Махатмы Ганди положиться на Конгресс не получил отклика у английского правительства, а неудача попыток Ганди преодолеть разногласия между мусульманами и индусами, причиной которой, как утверждают, явилась непримиримость некоторых мусульманских лидеров, тайно поддерживаемых европейцами, привела к появлению «Решения о представительстве религиозных общин» (Communal iVward) Рамсея Макдональда1. Таким образом, система, изобретенная лордом Минто в 1909 году, была сохранена и расширена в 1932 году. Впоследствии это решение было частично видоизменено в Пукском пакте, который был принят индусскими лидерами после объявления Махатмой Ганди голодовки в целях предотвращения политического раскола между так называемыми «кастовыми индусами» и «индусами из выделенных каст».
Закон об управлении Индией (1935 г.). На основе материалов Конференции круглого стола английское правительство подготовило в 1933 году Белую книгу, которая в дальнейшем легла в основу закона об управлении Индией 1935 года. Этот закон был проведен в палате общин министром по делам Индии Самуэлем Хором.
Не имея возможности подробно рассмотреть сложные положения этого закона, мы коротко остановимся лишь на наиболее важных из них. Закон предусматривал образование Индийской федерации, состоящей из провинций Британской Индии и индийских княжеств. Княжества входили в федерацию на добровольных началах. Федерация не могла быть создана до тех пор, пока в нее не войдут княжества, общая численность населения которых составила бы не менее 39 490 956 человек и которые имели бы право на занятие не менее половины из 104 мест в Государственном совете. Условия, на которых данное княжество вступало в федерацию, должны были быть изложены в «Грамоте о вступлении».
1 «Решение о представительстве религиозных общин» сохранило раздельные избирательные курии – для мусульман и для индусов – и, кроме того, установило отдельную курию для так называемых низших каст индусов или «неприкасаемых», которые стали официально именоваться «выделенными кастами».
Федеральную исполнительную власть должны были осуществлять генерал-губернатор и совет министров. Министры назначались генерал-губернатором и могли быть смещены в любое время по его усмотрению. В некоторых специально оговоренных вопросах на генерал-губернатора возлагалась «особая ответственность» (таким вопросом являлось, например, предотвращение серьезной угрозы миру и спокойствию в Индии или в какой-либо ее части). В подобных случаях он имел полную свободу действий; мог принимать или отвергать советы министров. В таких вопросах, как оборона, религиозные дела, внешняя политика, управление территориями, населенными племенами, генерал-губернатор также был уполномочен действовать «по своему усмотрению». Для ведения этих дел генерал-губернатор назначал трех советников. Таким образом,. (Отвергнутая комиссией Саймона диархия специально предусматривалась для федерации законом 1935 года. В провинциях Британской Индии исполнительная власть генерал-губернатора распространялась на все вопросы, по которым федеральные законодательные органы .могли издавать законы. Однако в княжествах, вошедших в федерацию, она распространялась только на те вопросы, которые согласно «Грамоте о вступлении» передавались под федеральный контроль. Более того, в то время как во главе одних федеральных ведомств стояли министры, другие были оставлены под управлением советников.
За исключением права контроля, предоставленного федерации согласно «Грамоте о вступлении», права и обязанности Британской короны в отношении индийских княжеств оставались без изменений. Эти права и обязанности были оставлены в ведении представителя короны. Разрешалось совмещение постов генерал-губернатора и представителя короны.
Федеральную законодательную власть должны были осуществлять король(представленный генерал-губернатором), Государственный совет и Палата ассамблеи, или Федеральная ассамблея. Государственный совет должен был быть постоянным органом, одна треть членов которого сменялась бы через каждые три года. В нею должны были входить 156 членов от Британской Индии и до 104 членов от княжеств. Члены совета от Британской Индии избирались прямым голосованием по куриям, но шесть членов совета назначались генерал-губернатором. Члены совета от княжеств назначались их князьями. В ассамблею должны были входить 250 представителей от Британской Индии и до 125 представителей от княжеств. Представители от Британской Индии избирались, но не прямым голосованием населения, а косвенно – депутатами провинциальных законодательных собраний по системе пропорционального представительства с правом одного передаваемого голоса. Представители от княжеств назначались их князьями.
Так же как и в федерации, исполнительная власть в провинциях возлагалась на губернатора, положение которого в провинции во многом было сходно с положением генерал-губернатора в федерации. Он нес «особую ответственность» по ряду специально определенных вопросов (например, предотвращение угрозы миру и спокойствию в провинции или в любой ее части), и в ряде других вопросов он мог действовать «по своему усмотрению». Давать советы губернатору и оказывать ему помощь должен был совет министров, члены которого назначались и смещались «по усмотрению губернатора».
Состав провинциальных законодательных органов, естественно, не был одинаковым во всех провинциях, но повсюду сохранялась в силе система выборов по куриям. Все депутаты всех провинциальных законодательных собраний избирались прямым голосованием населения. Однако в шести провинциях ^Мадрас, Бомбей, Бенгалия, Соединенные провинции, Бихар и Ассам) законодательный орган состоял из двух палат: Законодательного совета и Законодательного собрания, и в каждом Законодательном совете несколько членов назначалось губернатором.
Провинции, находившиеся под управлением главных коммишенеров, оставались в непосредственном ведении генерал-губернатора, и на них распространялась власть федеральных законодательных органов. Бирма была отделена от Индии, а ее административное устройство было определено особо.
В федерации разделение законодательной власти неизбежно. Закон 1935 года предусматривал существование трех категорий законов: федеральных, провинциальных и совпадающих законов. Был создан федеральный суд, исклчительной юрисдикции которого подлежали все споры между федерацией, провинциями и княжествами, входящими в федерацию.
Закон 1935 года не удовлетворил ни одну из основных партий Индии. В президентской речи на Бомбейской сессии Конгресса в 1934 году Раджендра Прасад дал подробный анализ закона: он критиковал главным образом систему назначения князьями представителей в федеральный законодательный орган, «особую ответственность» генерал-губернатора и губернаторов провинций и их право действовать «по своему усмотрению», учреждение вторых палат в провинциальных законодательных органах v и отсутствие в законе каких-либо положений, которые предусматривали бы «автоматический рост или развитие самоуправления». Он сказал: «Это будет федерация, на одной трети территории которой укрепится необузданный деспотизм, при всяком удобном случае стремящийся подавить народную волю в остальных двух третях страны».
Мусульманская лига осудила план федерации как план, «задуманный для того, чтобы оттянуть на неопределенное время и предотвратить достижение самой заветной цели Индии – создания полностью ответственного правительства»; однако, по мнению Лиги, систему провинциальных органов следовало «использовать настолько, насколько это возможно». Князья же не захотели принять систему, которая означала умаление их автократических привилегий. Итак, закон 1935 года в части, касающейся создания федерации, осуществлен не был, а в части, касающейся провинций, этот закон вступил в силу в апреле 1937 года.
Провинциальная автономия. Важнейшей особенностью закона 1935 года явилось провозглашение провинциальной автономии. С этой точки зрения он представлял собой полную противоположность Закону о хартии 1833 года, который целиком подчинял провинциальные правительства центральному как в отношении законодательства, так и в отношении управления. Такая централизация вызывала затруднения и даже конфликты. Увеличивающаяся сложность законодательства и управления требовала постепенного ослабления контроля со стороны правительства Индии. Закон 1861 года предусматривал частичную децентрализацию в области законодательства; проект лорда Мэйо относительно децентрализации финансов ознаменовал новую тенденцию в управлении Индией. В 1891 году Лэнсдаун заявил: «Все мы любим рассуждать о необходимости децентрализовать наше управление». При этом он усмотрел хороший пример децентрализации в существовании княжеств. При лорде Керзоне в значительной мере имело место возвращение к старой политике централизации. В 1907 году лорд Морли назначил комиссию по децентрализации, которая рекомендовала ослабить контроль центра над деятельностью провинциальных властей по некоторым вопросам. В 1912 году были произведены некоторые изменения в системе финансов, но они не внесли существенных перемен в отношения между центральным и местными правительствами.
В послании к министру по делам Индии от 25 августа 1911 года правительство Индии высказало новую точку зрения по этому вопросу. В послании говорилось: «... безусловно, со временем нужно будет удовлетворить справедливое требование индийцев об увеличении их роли в управлении страной, и тогда вопрос будет заключаться в том, каким образом произвести передачу полномочий, чтобы при этом не подорвать верховную власть генерал-губернатора и совета. Единственно возможным решением этой трудной проблемы, повидимому, является постепенное предоставление провинциям все большего самоуправления, пока, наконец, Индия не будет состоять из ряда административных единиц, автономных во всех своих делах, причем правительство Индии будет иметь право вмешиваться в случае неудовлетворительного управления, но, как правило, его деятельность будет ограничиваться вопросами общеимперского значения». Хотя министр по делам Индии лорд Крю заявил, что децентрализация не означает установления общественного контроля над управлением провинциями, все же идея «административных единиц, автономных во всех своих делах», овладела умами индийских политических деятелей. В совместном проекте Национального конгресса и Мусульманской лиги, выработанном в 1916 году, говорилось: «Правительство Индии, как правило, не будет вмешиваться в местные дела провинций, оно будет ведать лишь теми делами, которые не резервируются специально за провинциальными властями». Доклад Монтегю – Челмсфорда рекомендовал, чтобы централизация ослабевала по мере усиления общественного контроля над управлением провинциями. Закон 1919 года в значительной степени освободил правительства провинций от контроля со стороны правительства Индии, предусмотрев передачу полномочий провинциальным властям; но система управления в целом оставалась централизованной. Идея создания федерации, состоящей из провинций Британской Индии и индийских княжеств, возникла еще до введения реформ Монтегю – Челмсфорда, но практическое значение она приобрела только после Конференции круглого стола. В меморандуме, представленном Махатмой Ганди Конференции круглого стола, точка зрения Конгресса была изложена следующим образом: «В будущем Индия должна стать федеративным государством; полномочия английского правительства в Индии должны быть переданы федерированным единицам, если только в дальнейшем не окажется, что это противоречит жизненным интересам Индии». Рекомендуя предоставить провинциям автономию, Объединенный парламентский комитете то же время подчеркивал, что единство Индии должно быть сохранено.
Тип провинциальной автономии, установленный законом 1935 года, не удовлетворил Конгресс, несмотря на то, что лорд Линлитгоу неоднократно подчеркивал политическую ценность этой автономии. Мусульманская лига проявила явную враждебность к федерации, но в надежде на захват власти в провинциях, где мусульмане составляют большинство населения, она решила, что «конституцию в части, касающейся провинциального управления, следует использовать настолько, насколько это возможно». Так подготавливались предпосылки для вивисекции Индии по религиозно-общинному принципу.
Проблема религиозных общин. Единство индусов и мусульман, выразившееся в халифатистском движении, достигло наибольшего развития в 1921 гсду. Однако вскоре после этого положение начало постепенно ухудшаться. После провала Конференций всех партий в Калькутте в 1928 году все надежды на создание новых основ для единства между Конгрессом и Лигой были фактически оставлены. Английское правительство сделало все возможное, чтобы предотвратить создание единого политического фронта в Индии. Джинна сформулировал свои «14 пунктов»1. На Конференции круглого стола Мусульманская лига не была представлена, и, в то время когда Мадан Мохан Малавия проводил конференцию единства в Аллахабаде с целью добиться расположения Мусульманской лиги, Самюэль Хор сделал Мусульманской лиге более выгодное предложение (ЗЗа/3 процента мест в Центральном законодательном собрании и отделение Синда). Все шансы на создание единства были, таким образом, потеряны, и реальным результатом Конференции круглого стола явилось «решение о представительстве религиозных общин», выработанное английским правительством. В отношении этого решения Национальный конгресс занял необычную для него позицию, но эта половинчатая уступка не удовлетворила мусульман.
Тем временем Джинна отказался от своих старых национальных идей и стал укреплять свое влияние в мусульманской общине. Он решил принять закон 1935 года в части, касающейся провинциального управления, одновременно резко возражая против федерального устройства. Образовав в 1937 году свои правительства в некоторых провинциях, Конгресс отказался от формирования коалиционных правительств, а в Соединенных провинциях Мусульманская лига отвергла условия сотрудничества, предложенные Конгрессом.
1 Речь идет об определении лидером Мусульманской лиги ее политических требований.
Джинна резко протестовал против того,что он называл политикой «Индостан для индусов». Он «разоблачал» «маневры» «конгрессовского фашизма» и выдвинул несколько обвинений против конгрессистских правительств. Конгресс отверг обвинения Джинны, которые последний даже не попытался обосновать. Интересно привести комментарии промусульмански настроенного наблюдателя Коупленда, который писал: «Разногласия не имеют серьезного значения, так как спорные вопросы сами по себе не могут отражать силу и глубину возмущения мусульман. Случаи индусо-мусульманских столкновений не были многочисленными, если учитывать огромные размеры территории. Некоторые из них были очень незначительными. Подобные инциденты случались время от времени и ранее».
Однако Джинна продолжал говорить о серьезности так называемых «зверств индусов», и, когда Конгресс потребовал от Законодательного собрания выработки конституции для Индии, он назвал это попыткой укрепить хинду радж [господство индусов. – Ред.]. Таким образом, достичь согласованного решения конституционной проблемы оказалось невозможно. Начало второй мировой войны углубило разногласия между тремя сторонами: английским правительством, Национальным конгрессом и Мусульманской лигой. Джинна принялся развивать теорию «двух наций»1, которую до этого уже выдвигали некоторые мусульманские деятели. Он не внес ни одного конструктивного предложения, которое облегчило бы выработку конституции, приемлемую для обеих сторон. Его конструктивное предложение было выдвинуто в туманной форме в 1940 году – это была знаменитая резолюция о Пакистане. В ней предлагался разрушительный по своему характеру план, так как он означал полный отказ от единства Индии, которое складывалось в стране в течение двухсот лет английского правления.
Индийские княжества. В докладе «Монтфорда» признавалась желательность «более тесного» вовлечения индийских княжеств «в орбиту империи», одновременно указывалось, что «никакие конституционные изменения, которые могут иметь место, не затронут прав, достоинства и привилегий княжеств, признанных в договорах, санадах [грамотах. – Ред.], соглашениях или существующих согласно установившейся практике». 8 февраля 1921 года была создана Палата князей, являвшаяся совещательным и консультативным органом, но неисполнительным.
27 марта 1926 года лорд Ридинг направил низаму письмо, в котором следующим образом излагалась доктрина верховной власти:
«Суверенитет Британской короны в Индии является верховным, и поэтому ни один правитель индийского княжества не может законно претендовать на право вести переговоры с английским правительством на равных началах. Верховенство английского правительства основано не только на договорах и соглашениях, но и существует независимо от них. Помимо прерогатив английского правительства в вопросах, касающихся сношений с иностранными державами и внешней политики, его правом и обязанностью является поддержание мира и порядка во всей Индии при тщательном соблюдении всех договоров и соглашений».
1Джинна утверждал, что индусы и мусульмане, населяющие Индию, якобы являются двумя разными нациями. – Прим. ред.
2То есть права, вытекающие из «договоров» и «соглашений» между княжествами и английскими властчми в Индии.
4O8ИСТОРИЯ ИНДИИ
«Договорные права»2 обсуждались в историческом и юридическом аспектах в комитете Неру и в назначенном английским правительством комитете по изучению индийских княжеств (под председательством Харкорта Батлера). Эти обсуждения носили более или менее академический характер. Комитет Неру справедливо указал, что вопрос о княжествах «является скорее делом государственного деятеля, чем исследователя-юриста». Но даже «исследователь-юрист» не может забывать, что на договоры, заключенные более столетия назад при обстоятельствах, не имеющих ни малейшего сходства с политической обстановкой в Индии 30-х годов XX века и в различное время по-разному трактовавшиеся верховной властью, нельзя больше ссылаться для защиты системы княжеств, которую общественное мнение не хотело дольше терпеть.
Международное право не распространяется на отношения с индийскими княжествами, но принцип rebus sic stantibus1 основан на здравых практических соображениях, которые не могут игнорироваться государственными деятелями.
Комитет Неру обсуждал вопрос, может ли верховенство короны быть передано правительству Индии, если Индия получит статус доминиона. Закон 1935 года содержал отрицательный ответ на это притязание комитета Неру. В законе предусматривалось, что осуществлять верховенство будет представитель короны, а не генерал-губернатор или правительство Индии. Конгресс придерживался осторожной политики по отношению к княжествам, но растущее политическое недовольство в Британской Индии не могло не перекинуться и в княжества. Лорду Линлитгоу не удалось заставить княжества присоединиться к проектируемой федерации.
Многие проницательные обозреватели политических событий в Индии полагают, что, приглашая князей на Конференцию круглого стола, английское правительство не руководствовалось искренним желанием создать единообразие в политическом устройстве Индии. Оно, скорее, стремилось использовать князей для того, чтобы на практике свести к нулю ту передачу власти, которую оно могло быть вынуждено произвести. Князья едва ли могли быть дружески настроенными и надежными партнерами национального движения, которое стремилось к действительной передаче власти. Однако закон 1935 года ставил создание федерации в зависимость от сотрудничества князей. По выражению президента Конгресса, создавалась такая «федерация, на одной трети территории которой укрепится необузданный деспотизм, при всяком удобном случае стремящийся подавить народную волю в остальных двух третях страны».
Князья в конечном итоге ответили отказом на предложение верховной власти вступить в федерацию. Помимо политики Конгресса и Мусульманской лиги, именно это нежелание князей сотрудничать сделало невозможным осуществление тщательно разработанного проекта создания федерации. В стране происходили серьезные перемены, которые встревожили князей. Ведь если «Британская Индия» приобретет «демократические свободы», то «княжеская Индия» не сможет сохранить навсегда «необузданный деспотизм». Поэтому князья отошли в сторону, надеясь, что задержка осуществления проекта федерации будет означать затяжку предоставления «демократических свобод» Британской Индии.
1 Термин международного права – «оговорка о неизменных обстоятельствах», дающая право одностороннего расторжения договора в случае серьезного изменения тех обстоятельств, при которых он был заключен.
Возможно, существовала и другая важная причина, которая помешала князьям принять проект федерации. В президентской речи Раджендры Прасада на Бомбейской сессии Конгресса (1934 г.) содержалось одно важное заявление: «Сами князья будут еще более беспомощными, чем сейчас, они скоро почувствуют последствия создания федерации, задуманной с целью оградить их от губительного для них вмешательства народа Британской Индии, но в то же время держать их в подчинении у вице-короля». Согласие князей с проектом федерации означало бы подчинение двум властям. Федеральное правительство Индии, в котором Конгресс, несомненно, имел бы преобладающее, если и не всегда действенное влияние, получало право контролировать управление княжествами в некоторых существенных вопросах. При этом хорошо известно, что в современных условиях власть центральных органов федерации обычно растет в ущерб самостоятельности ее составных частей. Но установление федерального контроля не освободило бы князей от контроля верховной власти, который не был точно определен. Доклад комитета Батлера отверг точку зрения князей на верховенство Британской короны. Когда закон 1935 года находился в стадии подготовки, князья потребовали авторитетного определения понятия «верховенство» короны, но ответ английского правительства был туманным и разочаровывающим. «Характер их взаимоотношений с королем-императором не подлежит обсуждению», – заявил министр по делам Индии. Другими словами, верховная власть остается верховной, даже если некоторая доля «внутреннего суверенитета» переходит к федерации, в которой господство принадлежит Конгрессу. Зачем же было князьям идти в подчинение двум хозяевам вместо одного?
Если князья боялись Конгресса, то Конгресс, в свою очередь, боялся князей. Одно из основных возражений Конгресса против проекта федерации относилось к тому положению, которое князья должны были занимать там. Конечно, существовали и другие возражения, например отмечалось, что центр не будет располагать реальной властью, указывалось на недостатки в проекте провинциального управления, на специальные полномочия генерал-губернатора и губернаторов, на защиту интересов европейцев и т. д. Конгресс проводил последовательную политику противодействия закону 1935 года, особенно проекту создания федерации, и выдвинул демократический принцип, согласно которому новая конституция должна была быть выработана подлинно представительным учредительным собранием. Английское правительство не отнеслось к этому предложению серьезно и нашло себе союзника в лице Джинны.
Провинциальная автономия на практике. В апреле 1937 года Закон об управлении Индией 1935 года был навязан Индии вопреки ее желанию и несмотря на ее протесты. Провинциальная автономия была введена в одиннадцати провинциях1. Эта автономия была ограничена многими «оговорками» и скована так называемой «особой ответственностью» губернатора. В результате выборов Конгресс получил абсолютное большинство в Законодательных собраниях пяти провинций (Мадрас, Центральные провинции, Соединенные провинции, Бихар и Орисса); в четырех провинциях (Бомбей, Северо-Западная пограничная провинция, Бенгалия и Ассам) он оказался партией, получившей наибольшее число голосов. Мусульманская лига не смогла обеспечить себе большинство ни водной из провинций. Сначала Конгресс отказался сформировать правительства, опасаясь, что министры не будут иметь действительной возможности управлять провинциями в соответствии со своими взглядами. В июне 1937 года лорд Линлитгоу в публичном заявлении заверил Конгресс в том, что губернаторы не будут вмешиваться в повседневное управление провинциями. Тогда Конгресс сформировал правительства в семи провинциях (в Бомбее, Мадрасе, Соединенных провинциях, Бихаре, Центральных провинциях, Ориссе и Северо-Западной пограничной провинции). В 1938 году Конгресс присоединился к коалиционному правительству в Синде, и премьер-министр, конгрессист, сформировал коалиционное правительство в Ассаме. Таким образом, все провинции, кроме Бенгалии и Пенджаба, фактически попали под управление Конгресса.
Конгресс в оппозиции. В сентябре 1939 года в Европе разразилась война и Индию вовлекли в нее, не поинтересовавшись предварительно тем, как отнесется к этому индийская общественность, и даже не сделав формального запроса о мнении центрального законодательного органа. Эго сразу обнаружило глубину пропасти, разделявшей Национальный конгресс и английское правительство. Конгресс заявил, что «вопрос о войне и мире для Индии должен быть решен самим индийским народом» и отказался «оказать какое-либо содействие в войне, которая велась бы в империалистических целях и ради укрепления империализма в Индии и других странах». Конгресс просил английское правительство «заявить в недвусмысленной форме, каковы его цели в войне, его отношение к демократии, к империализму и каково будет новое устройство мира». Было также предъявлено требование «провозгласить Индию независимой нацией и в связи с этим предоставить ей свободу в возможно большем масштабе». Поскольку английское правительство не дало удовлетворительного ответа, конгрессистские правительства провинций объявили о своем уходе в отставку. Пять провинций (Бомбей, Мадрас, Соединенные провинции, Бихар, Центральные провинции) в соответствии с разделом 93-м закона 1935 года оставались под единовластным управлением губернаторов вплоть до восстановления в 1946 году конгрессистских правительств. В Северо-Западной пограничной провинции было образовано правительство Мусульманской лиги, но в 1945 году на его место пришло конгрессистское правительство. В Ориссе сменилось несколько коалиционных правительств, но в 1946 году к власти опять пришел Конгресс. В Ассаме было образовано правительство Лиги, но в 1946 году его сменило правительство Конгресса. В Синде и Бенгалки, несмотря на отдельные временные победы групп, не примыкавших к Лиге, укрепилась власть Мусульманской лиги. Пенджаб оставался под властью Юнионистской партии вплоть до создания в 1946 году коалиционного правительства Конгресса, Сикхской и Юнионистской партий.
Даже после отставки провинциальных правительств Конгресс не предпринимал ничего, что создавало бы затруднения для правительства, за исключением предъявления требования о созыве Учредительного собрания в целях выработки новой конституции. Махатма Ганди писал: «Мы не хотим независимости на развалинах Англии». В 1940 году Конгресс предложил сотрудничество на определенных условиях, из которых главным было требование немедленного провозглашения «полной независимости Индии» и создания Временного центрального национального правительства. 8 августа 1940 года лорд Линлитгоу сделал заявление, в котором заверил меньшинства в том, что конституция не будет выработана без их согласия; кроме того, в заявлении содержалось условное признание права индийцев выработать свою собственную конституцию и было сказано, что орган по выработке конституции должен быть создан после войны. Махатма Ганди писал, что это заявление «углубило пропасть между Индией, представленной Национальным конгрессом, и Англией». Тогда Национальный конгресс начал движение сатьяграха под руководством Ганди в поддержку скромного требования свободы слова. Он решил, что эта кампания не должна перерастать в «массовые действия», так как в этом случае она поставит в затруднение правительство. Сатьяграха являлась просто «моральным протестом».